系统重要性银行监管升级

2019-12-09 01:55:24 证券市场周刊 2019年43期

刘链

11月26日,央行、银保监会联合发布《系统重要性银行评估办法(征求意见稿)》(下称“《评估办法》”),正式向社会公开征求意见。这是继2018年11月27日“一行两会”发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(下称“《指导意见》”)后首个配套细则的出台。

《评估办法》是《指导意见》的实施细则之一,主要评估筛选系统重要性银行名单。《评估办法》是中国系统重要性银行认定的依据,也是对系统重要性银行提出附加监管要求、实施宏观审慎管理、建立特别处置机制的前提,符合中国金融监管体制改革的总体方向和要求。《评估办法》符合《指导意见》要求,是评估我国系统重要性银行的基本规则,是强化宏观审慎管理、防范系统重要性银行“大而不能倒”风险的重要举措,是打赢防范化解重大金融风险攻坚战的关键制度安排,有助于识别对中国金融体系有系统性影响的银行。

随着国家对金融稳定管理的不断深化,在宏观层面应该如何对金融体系的系统性风险进行防控已提上日程,而金融机构的分类监管是其中非常重要的一环。从国际层面来看,目前银行分类监管执行的是巴塞尔银行监管委员会的监管要求、国际货币基金组织金融稳定理事会的监管要求,以及各国的央行和监管部门根据前两个国际性规则结合本国情况制定的对宏观层面金融风险管理的规定。”

而此次《评估办法》主要参考了全球系统重要性银行评估方法以及巴塞尔银行监管委员会2012年发布的《国内系统重要性银行框架》,并结合中国实际对评估指标进行了调整。

根据《评估办法》,央行、银保监会将向参评银行发送数据报送模板和数据填报说明,收集2018年的数据,开展2019年系统重要性银行评估。然后,结合其他定量和定性信息作出监管判断,综合评估参评银行的系统重要性。系统重要性银行最终名单经国务院金融稳定发展委员会确定后,由央行和银保监会联合发布。

监管部门后续还会出台系统重要性银行附加监管规定,以实施附加资本要求、落实资本内在约束机制等。

系统重要性评分规则确立

实际上,所谓“系统重要性”的含义主要是与系统性风险相对应。“系统重要性一般是指金融机构因规模较大、结构和业务复杂度较高、与其他金融机构关联性较强,在金融体系中提供难以替代的关键服务,一旦发生重大风险事件而无法持续经营,可能对金融体系和实体经济产生不利影响的程度。

上述表述可以大致理解为,如果某个机构出现风险后,其微观风险传染为系统性风险的概率越大,其系统重要性程度也就越高,这也就可以理解《评估办法》关于机构名单的筛选基础基本按照规模来进行。监管会事前给予系统性重要机构更高的监管要求,以降低其出现风险及其风险传染为系统性风险的可能性。

《评估办法》采用定量评估指标计算30家参评银行的系统重要性得分,评估的一级指标包括“规模”、“关联度”、“可替代性”和“复杂性”,指标权重均为25%,每个一级指标下设若干二级指标,得分达到一定分值的银行被纳入系统重要性银行的初始名单。

《评估办法》显示,得分达到300分的银行被纳入系统重要性银行的初始名单,并且按系统重要性得分进行分组,实行差异化监管。第一组300分至449分;第二组450分至599分;第三组600分至1399分;第四组1400分以上。

在具体指标方面,规模指标的权重最高,为25%,《评估办法》明确,评估参评银行规模时,采用调整后的表内外资产余额作为定量指标。“关联度”指标中,金融机构间资产、金融机构间负债、发行证券和其他融资工具的权重均为8.33%。另外,托管资产、境内营业机构数、代理代销业务、理财业务等指标均为纳入到评估中。

值得注意的是,央行、银保监会可根據其他定量或定性辅助信息,提出将系统重要性得分低于300分的参评银行加入系统重要性银行名单的监管判断建议,与初始名单一并提交金融委办公室。当然,使用监管判断的门槛应较高,即只在个别情况下改变根据系统重要性得分确定的系统重要性银行初始名单。

通常对金融机构评估的核心就是根据金融机构在金融体系以及全球金融市场当中的影响程度来进行分类管理,主要分为全球系统重要性金融机构、各国系统重要性金融机构和其他金融机构三类。国际上对这三类金融机构分别提出了不同的监管要求,而其中最重要的监管内容就是核心资本,也就是对资本充足率的要求。由于商业银行是最重要的金融机构,所以按照国际监管的统一标准进行分类十分必要,由此看来,未来系统重要性银行将面临更高的监管要求。

《评估办法》明确指出,依法设立的商业银行、开发性银行和政策性银行都在系统重要性银行评估范围内,每年评估一次。通过对参评银行系统重要性进行评估,识别出中国系统重要性银行,每年发布系统重要性银行名单,根据名单对系统重要性银行进行差异化监管。在分析人士看来,国有大行、大型股份制银行都将被纳入名单,加强对此类机构的监管,有利于防范“大而不能倒”风险。

而对于系统重要性得分低于300分的参评银行,央行、银保监会可根据其他定量或定性辅助信息,提出将此类银行加入系统重要性银行名单的监管判断建议,与初始名单一并提交国务院金融稳定发展委员会办公室。系统重要性银行最终名单经金融委确定后,由央行和银保监会联合发布。

根据广发证券的分析,《评估办法》规定,调整后表内外资产余额(杠杆率的分母)前30家银行纳入评估,然后主要基于各类业务规模去评分,按照目前《评估办法》征求意见稿的规定,30家银行总分为10000分,评分超过300分(约占总分的3%)的银行将被纳入系统重要性银行初始名单。另外,监管机构可根据其他定量或定性辅助信息,建议将部分得分低于300分的参评银行纳入系统重要性银行名单。最终名单由金融委审议确定,由人民银行和银保监会联合发布。按照上述评估规则,我们估计最终纳入系统性重要的银行名单约在12到15家左右。

资本监管越来越细化

一旦被纳入系统重要性银行名单,则意味着未来面临的监管压力更大,未来和非系统重要性银行的监管要求、监管机制方面会有所不同。相对而言,系统重要性银行会面临更高的监管要求,最典型如资本充足率要求上升。微观上看,考虑到四大行已是全球系统重要性银行,预计《评估办法》主要影响四大行以外且被纳入最终名单的银行。按照目前中国商业银行的资本充足率规定,系统性重要银行各级资本充足率最低要求比其他银行高1%。如果某家银行被纳入系统性重要银行,将面临更高的资本要求,可能影响其规模扩张和盈利能力,初期可能对其相关权益类资产不太利好,但利好其一般债权类资产。

央行、银保监会有关部门负责人表示,银保监会仍依法负责对系统重要性银行实施日常监管。央行牵头制定系统重要性银行附加监管规定,拟从实施附加资本要求、落实资本内在约束机制入手,强化流动性、大额风险暴露、风险数据加总和风险报告等方面的监管要求,并从制定恢复和处置计划、开展可处置性评估等方面提出管理要求,切实提高系统重要性银行的经营稳健性。同时,央行将持续开展系统重要性银行监测分析,开展压力测试,并视情提出相应的附加监管要求。

综合来看,《评估办法》的出台是金融监管政策向纵深发展的一个信号,特别是在金融业最大的银行领域实施分类监管和重点监管,这意味着对系统重要性银行的监管可能更加细化、实时与集中。而对于非系统重要性银行,监管方式可能会有所简化或灵活调整。这也说明,和此前金融监管整体趋紧情况相比,未来的监管趋势整体可能形成有紧有松的格局,更多朝向差异化监管的方向发展。

与此同时,《评估办法》的出台也促进银行之间形成差异化竞争,而且在竞争策略、发展策略上也给予更多主动性选择。因为评估指标是动态的,有些银行当前可能达不到系统重要性银行标准,但是随着市场化运作或内生性成长,未来可能就会被纳入系统性重要银行名单。如果某银行认为现在的系统重要性银行监管成本较高,可以选择降低资产规模等指标,不被作为系统重要性银行看待。

毋庸置疑,银行业是中国金融业的主体,系统重要性银行是银行业的主体。在中国国民经济和社会发展中,需要系统重要性银行真正发挥经济和金融稳定器的作用。事实上,加强对系统重要性银行的监管有利于弥补监管短板,妥善解决“大而不能倒”的风险。

根据央行、银保监会有关部门负责人的表述,中国系统重要性银行规模体量大,在金融市场上具有风向标作用,识别并强化系统重要性银行监管,有助于完善货币政策传导机制、促进市场公平有序竞争、有助于提高中国银行体系的稳健程度、切实防范化解系统性金融风险。

而从中国实际情况来看,系统重要性银行评估方法的制定也较为紧迫。数据显示,目前中国金融业总资产规模达300万亿元,其中银行业总资产为268万亿元,在中国金融业总资产中的占比高达89%。而且,工商银行、农业银行、中国银行、建设银行等4家银行均已入选全球系统重要性银行(G-SIBs)名单。

差异化监管逐步推进

从宏观角度来看,系统重要性银行的扩容意味着银行业整体资本充足率等监管要求抬升,后续整体银行体系信用扩张能力和意愿可能有所下降,同时银行资本补充需求上升,中短期可能会对广义市场流动性产生一些扰动;但长期来看年会降低银行业的风险,有助于银行板块估值的修复。

与《评估办法》相伴随的是银行资本监管不断被加强,以及差异化监管措施的逐步落地,而系统重要性银行的重点在核心一级资本监管上。

中信建投认为,《评估办法》在资产规模排前30名的银行中遴选系统重要性银行,通过附加系统重要性银行的资本要求,提高核心一级资本充足率监管要求,以此来夯实中大型银行的资本实力,做大做强大中型银行,确保金融体系的健康和稳定。《指导意见》则主要体现对一级资本和其他一级资本监管上,其对一级资本和其他一级资本在发行条款上有更加细致的规定,重点落在触发事件上,如在设定触发事件的要求、如何减记、如何转股、如何损失吸收方面有具体的规定。由此可以判断,在中美贸易冲突以及包商银行、恒丰银行、锦州银行事件后,监管层对银行的监管重心重新回归到资本金的监管上,业务层面的监管已经不再是重心。

由于当前的《评估办法》仍处于征求意见阶段,据此推测,系统重要性银行监管新政的落地最早要到2020年8月以后,而且由于实行四层差异化监管,银行业整体的核心一级资本充足率附加要求不会太多。中信建投分析后认为,五大行的系统重要性银行附加资本要求可能会进一步提高,其他银行的增幅较小。得分在600分-1399分,1400分以上的银行,其要求的附加资本会更多;而得分在600以下的估计会非常小。此外,银行内源融资依然杯水车薪,外源融资仍是主要渠道。目前,大行业绩增速在5%左右,利润转增资本能够补充的核心一级资本规模较小,只能靠外源融资。尽管银行资本监管压力越来越大,但五大行的分红比例不会大幅下调。目前,大行分红比例都在30%左右,股息率一般维持在5%-6%之间。正是由于内源融资不是补充核心一级资本的主要渠道,从而使得分红率维持不变成为可能。

综合分析《评估办法》和《指导意见》,在未来银行一级资本和其他一级资本工具创新方面有几点需要格外重视。第一,便利中小银行发行创新型资本工具。2020年,中小银行将成为优先股和永续债的发行主体,需要对永续债和优先股的发行条款作出更为清晰的监管规定,便利于其成功发行。第二,便利于大行发行创新型资本补充工具补充资本金。明确了转股条款的资本工具的要求,对损失吸收顺序也有对应的规定,预计可转股的二级资本债、附加转股条款的资本债券(CoCoBonds)、TLACs债务融资工具都将陆续推出,便利大行满足 TLACS的监管要求。第三,资本工具部分触发减记政策更加明确。永续债会计上计为权益,只能是单触发减记型的,可以全额也可以部分减记,优先股也是这种性质。而二级资本债可以是双触发减记型的,需要全额减记。

总体来看,资本监管要求在加强,利弊兼而有之,但是利大于弊,利的方面表现在增强银行抗风险能力,助力银行估值修复。资本监管的加强,资本充足率必然提高,银行信贷能力提升,抗风险能力也随之提高,这有助于估值修复。弊的方面则表现为行业ROE 承压,约束估值提升。权益型资本的提高,杠杆率必然下降,而且,核心一级资本充足率和总资本充足率都在提高,权益型和债权型的杠杆率都面临下降的压力。只有未来ROA的提升抵消掉杠杆率的下降,才会对ROE有利。

不过,尽管有利有弊,但综合来看利大于弊。中国银行业利息净收入占比在75%左右,只要资本金提高,信贷投放增加,对ROA都将有正面的贡献,预计ROA提升幅度将超过杠杆率的降幅。

随着《评估办法》的公布,近期银行股的市场表现差强人意,尤其新上市的浙商银行和重庆农商行的破净,恐怕都与银行资本监管的加强有一定的关系。随着资本监管的进一步加强,银行业整体ROE都将承压,约束对市场的直接影响就是估值的约束。近期估值较高的银行股,如宁波银行、平安银行、招商银行等的跌幅較大,或与此不无关系。

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